공약 완료율 20대 국회 46.80%·19대 51.24% 그쳐 예산권 등 모든 권한 대통령·중앙정부에 집중 입법 권한만으로 대규모 개발사업 등 이행 어려워
4·10 총선 국민과의 약속
오는 4월10일 실시되는 제22대 국회의원 총선거는 윤석열 정부 3년 차에 대한 중간 평가 성격의 선거다. 그 결과에 따라 국정 운영에 영향을 줄 것으로 보여, 여권은 ‘정권 안정론’, 야권은 ‘정권 심판론’을 내세워 총선에 나설 전망이다. 유권자는 이 같은 정치적 상황도 고려해야 하지만 정책에도 관심을 가져야 올바른 선택을 할 수 있다. 총선 도전자들은 정책을 공약에 담고 유권자들에게 이행을 약속한다. 하지만 임기 4년을 돌아보면 공약(公約)이 공약(空約)이 되는 경우가 허다하다. 왜 약속을 이행 못 하는지, 이행하려면 어떻게 해야 하는지 알아야 유권자들이 올바른 선택을 할 수 있다.
■ 선거 공약 완료율 저조... 대부분 절반도 안 돼
국회의원의 공약은 크게 국정, 지역, 입법, 재정 등으로 나뉜다. 국정은 국민의 대표로서, 지역은 지역구 국회의원으로서, 입법은 입법부 구성원으로서, 재정은 예산 확보를 위해 내건 약속이다.
국회의원 공약 이행을 점검하는 한국매니스페스토실천본부에 따르면 최근 국회의원 공약 완료율은 20대 46.80%, 19대 51.24%, 18대 35.16%로 저조한 실정이다. 20대의 경우 지역별 공약 완료율 결과를 보면 충북이 56.84%로 가장 높았고 부산 55.61%, 경기 54.53% 순으로 상대적으로 높았다. 중간점검 성격의 의원 2년 차 점검 역시 사정은 비슷하다. 21대 완료율 26.95%, 20대 완료율 19.09% 등이다. 3년 차부터 본격적으로 공약 이행 성과가 나타난다는 점에서 이후 노력이 중요하다. 한국매니페스토실천본부는 지난해 말 국회의원들에게 ‘21대 의원 공약이행 질의서’를 발송했고 21대 공약이행 점검의 최종 결과를 기다리는 중이다.
■ 선거공약, 왜 못 지키는 것일까
공약 완료율이 낮은 이유는 여러 가지가 있다. 그중 국회의원의 권한만으로는 모든 공약을 이행할 수 없다는 점이 설득력을 얻는다. 국회의원의 공약 중 지역의 대규모 개발 사업 등은 중앙정부의 협조 없이는 불가능하다. 의원의 입법 권한만으로 애초 민원을 해결할 수 없는 것이다.
이광재 한국매니페스토실천본부 사무총장은 “국회의원은 지역 대표성보다 국가 대표성을 갖는 자리인데, 현실에선 의원들이 지역 개발 및 민원 해결사의 역할도 한다”며 “마치 냉장고가 세탁기 역할을 하려는 것”이라고 지적했다.
의원의 권한이 적다는 얘기는 행정부의 권한이 크다는 점으로 연결된다. 대한민국의 국가 권력은 종횡으로 중앙정부에 집중됐다. 종(입법·사법·행정부)에서도, 횡(중앙정부·지방정부)에서도 중앙정부가 권한이 크고, 종횡이 겹치는 점에서 중앙정부가 있고 그 위에는 대통령이 있다. 모든 권한·권력이 대통령과 중앙정부에 집중됐고, 예산권도 없는 입법부 소속 국회의원이 할 수 있는 일은 애초부터 제한적이어서 특히 무리한 공약의 경우 완료율이 낮아질 수밖에 없다. 또 다른 원인은 의원들의 정책 전문성이다. 21대 총선의 당선인 평균 나이는 54.9세로 중장년 비율이 높고, 초선 의원은 155명(52%)으로 절반을 넘었다. 많은 의원이 오랜 기간 자신의 직업을 갖고 있다가 국회에 입성한 뒤 입법활동에 나서면 정치 생리를 모르는 데다 적응하는 시간도 상당 기간 걸려 공약이 설익고, 이행도 더딜 수밖에 없다는 지적이다. 정책 보좌관의 부족도 원인이다. 의원들은 9명까지 보좌진을 둘 수 있고, 이 중 정책 보좌관이 의원의 정책을 총괄한다. 한두 명이 정책을 만드는 데다 사람이 자주 바뀌다 보니 연속성을 잃게 된다. 정책 대신 정치에만 기대려는 조급함도 일조한다. 당선을 위해 흑색선전, 유명인 마케팅 등만 앞세우다 보면 현실성 있는 정책 생산과 이행은 뒷전으로 밀리는 것이다.
여야의 소통이 사라진 정치 현실도 무시할 수 없다. 과거 여야는 서로 갈등해도 자주 만나 대화하면서 갈등을 풀고 공약을 돕기도 했다.
정치학박사인 김현욱 서현정치연구소 이사장은 “현재 정치는 전쟁터가 됐다. 21세기 융합의 시대에 정치만 융합하지 못하고 있다”며 “여야 간, 야당·정부 간 등 소통이 있어야 공약도 이행할 수 있는 것”이라고 진단했다.
■ 국회의원이 공약을 지킬 수 있는 방법
우선 국회의원도 선거공약서를 작성해야 주장이 나온다. 공직선거법에 따르면 대통령 및 지방자치단체장 후보자는 선거공약서를 작성하도록 한다. 국회의원은 제외다. 선거공약서에는 선거공약 관련 각 사업의 목표, 우선순위, 이행절차, 이행기한, 재원조달 방안을 게재하도록 해 선거공약의 현실성과 책임성을 높이고자 한다. 공약을 단순 나열한 공약집과 다른 성격이다.
국회의원들도 선거공약서를 작성하도록 공약의 완성도를 높이자는 것이다. 특히 거액의 사업비가 들어가는 공약에는 추계를 넣자는 의견도 있다. 공항, 철도, 도로 등 사회간접자본(SOC)사업은 적게는 수백억원에서 많게는 수조원의 사업비가 투입되고, 중앙정부가 주도하는 경우가 많다.
사업대상지역도 여러 지역구가 동시에 걸쳐 있는 경우가 많다 보니 동일한 사업을 두고도 지역구 의원마다 전혀 다른 목소리를 내거나 현실성 없는 공약을 내세워 유권자에게 혼란을 주기 일쑤다. 공약에 사업비를 추정한 추계가 들어간다면 적어도 ‘안 되면 말고’ 식으로 내지르는 공약을 줄일 수 있다는 판단이다.
이광재 사무총장은 “의원은 민원을 다 들어주는 산타클로스가 되면 안 된다”며 “유권자의 고용인으로서 현실성과 책임감을 갖고 공약을 만들고 실천해야 한다”고 설명했다.
조기교육을 통해 정치인의 자질을 향상시키면 공약 이행은 수월해진다는 주장도 있다. 2030세대부터 정책 전문 정치인으로 키워야 공약에 대한 이해도가 높아져 현실성 있는 대안을 제시할 수 있다는 것이다.
김현욱 이사장은 “일본의 마쓰시타정경숙처럼 국내에서도 신인 정치학교가 필요하다”고 주장했다.
대한민국 정치권력의 분권화도 의원의 공약 이행에 영향을 미친다. 국회의원은 적은 권한으로 공약을 달성하려니 중앙정부를 윽박지르면서도 매달릴 수밖에 없다. 그나마 여당 의원이 돼야 정부를 달래가면서 공약과 민원을 해결할 가능성이 커진다.
국회가 입법권뿐 아니라 예산권 등을 포함해 권한이 강화되면, 즉 분권이 된다면 저절로 중앙정부에 대한 견제가 커지면서 의원들의 공약 이행도 수월해질 수 있다. 현실성 있는 공약을 정당한 법 절차와 권한에 따라 이행하는 것이다. 다만 분권은 헌법개정이 전제돼야 한다.
김민주 정치컨설턴트는 “그동안 여야 모두 개헌을 주장하지만 결국 해내지 못했다”며 “한국의 정치구조는 대통령제 등을 개헌하지 않고서는 발전이 없다”고 말했다.